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证照分离改革政策解读
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证照分离改革政策解读

     开展“证照分离”改革是落实党中央国务院重大决策部署,释放企业创新创业活力,推进营商环境法治化、国际化、便利化的重要举措。今年9月12日的国务院常务会议部署在全国有序推开“证照分离”改革,持续解决“准入不准营”问题。9月23日市场监管总局召开全国“证照分离”改革各族电视电话会议,2018年11月10日起,在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施“证照分离”改革。

“证照分离”改革以突出“照后减证”为原则。除涉及国家安全、公共安全、金融安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外,将许可类的“证”分别采用直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等4种方式分离出来,进一步厘清“证”“照”关系,理顺“证”“照”功能,从而减少审批发证。

始终把握三条基本原则:一是突出“照后减证”,能减的尽量减,能合的尽量合。也就是该由政府管的一定管住,该由市场来调控的一定放够;二是做到放管结合、放管并重、宽进严管。放的目的是为了搞活市场,激发大家的活力。如果放以后,管跟不上去,出了问题,反而影响经济的发展,制约了经济的发展。所以,放的前提一定要在管得住的基础上放;三是“坚持依法改革,于法有据,稳妥推进”。

这是继“多证合一”改革之后,创新监管体制机制,推动信息互联共享,进而推进政府治理能力现代化的一项综合性改革。2015年上海市浦东新区首推“证照分离”改革试点,2017年在更大范围进行了复制推广。实践证明,改革试点有效降低了市场准入门槛和制度性交易成本,取得了显著成效。在总结经验基础上,国家选取了试点效果良好的106项作为第一批改革事项,在全国推开。其中,取消审批的2项,市场主体办理营业执照后即可开展经营活动;改为备案的1项,市场主体报送备案材料后即可开展经营活动,不再审批;实行告知承诺的18项,市场主体承诺符合审批条件并提交有关材料后,当场办理审批;优化准入服务的84项,要针对市场主体关心的痛点难点问题,完善措施,提高市场主体登记审批时效。

在改革方式上,明确按照“直接取消审批,审批改为备案,实行告知承诺,优化准入服务”这四种方式在全国推开“证照分离”改革,以“优化准入服务”覆盖了上海等地试点的“提高透明度和可预期性”和“强化准入监管”这两种改革方式,以突出对“准入”环节的优化审批服务,进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本,营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境。

在改革事项上,第一批全国推开改革的106项涉企行政审批事项是在上海等地已经开展试点的163项中选取的。对于纳入“证照分离”改革试点的涉企行政审批事项,但没有在全国推开实施的,或者推开实施后与改革试点管理方式不一致的,上海等地仍继续进行试点。待试点期满后,根据实际情况再决定是否向全国复制推广。

在改革范围上,要实现涉企行政审批事项的全覆盖。在第一批全国推开“证照分离”改革事项的基础上,建立长效机制,做到评估成熟一批、复制推广一批,逐步推动减少涉企行政审批事项,对所有涉及市场准入的行政审批事项,按照“证照分离”改革模式进行分类管理,有序推开,为企业进入市场提供便利。关键是建立起一个机制和平台,逐步推动对所有涉及市场准入的行政审批事项施行分类管理,实现全覆盖,为企业进入市场提供便利。

第一批106项改革事项,原来都是按照一个审批管理模式,有的是制定了规章、规范性文件,现在要进行重新修改。如果是取消许可的,就要增加一些事中事后监管的措施;如果是改为备案的,就要明确怎么备案;实施告知承诺的,就要明确如何实现告知承诺的一些程序,有哪些环节,最后出了问题怎么样加大处罚力度;优化准入服务的,就要简化一些流程。对改革事项涉及的部门,要及时完成相关规章和文件的修改工作。

“证照分离”改革特别重视事后事中监管,如果事中事后监管不到位,确实会出现问题。因此,各地方各部门要加强对行政执法的监督,真正做到该管的管好,该简化的简化,出现的违法行为要坚决查处,防止监管不到位、不作为、乱作为的情况。

多举措推进“照后减证”

今年以来,“放管服”成为常务会议的高频词。在已经召开的27次常务会议中,14次提到“放管服”改革。无论是降低市场准入门槛和制度性交易成本,还是破解“准入不准营”顽疾和推进减税减费措施,最终都是为了激发市场活力和大众创业、万众创新深厚潜力。

6月28日,国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议。李克强在会上表示,简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命,是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。要以更实举措深化“放管服”改革。

7月份以来的常务会议分别对投资领域、科技领域、外贸领域等细分领域的“放管服”改革提出具体的新的要求。8月,国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》,36项改革任务全部列出路线图、时间表,明确了谁牵头、谁负责。有专家表示,当前面临越来越复杂的国际、国内市场环境,支持实体经济发展的力度必须加大。转型升级任务更加艰巨,这些将进一步倒逼改革力度加大。

诚然,过去通过“一照多证”改革,微观主体在取得执照方面放得比较多,时间更短、门槛更低。但是,虽然解决了照的问题,还要办很多证,微观主体在获得经营资格之前,还有很多制度成本,改革没有彻底。

据了解,所谓“照”一般指营业执照,是市场主体资格的证明;“证”则是指市场主体在从事特定活动时,由行政机关依法审查准予后颁发的许可证书,如食品药品的生产、经营许可证等,是特定行业的从业资格。

“证照分离”,就是进一步简化营业执照之后的行政审批。根据去年以来在上海浦东新区进行的试点经验,把办理营业执照之后存在的116项审批,分别采取了取消、企业承诺、备案等方式,提高公开度和透明度,增加企业的预期,取得了良好的效果。企业拿到营业执照以后,很快进入经营状态,提高了效率,缩短了时间。

有专家指出,我国以前实行“先证后照”,2013年后改为“先照后证”,这不仅仅是简单的次序调整,而是在切实落实简政放权。可以说,“证照分离”是对“先照后证”和“多证合一”等商事制度改革的持续深化,旨在减轻市场主体的审批负担,解决实践中出现的“办照容易办证难”“准入不准营”等问题,其核心是继“先照后证”之后的“照后减证”。

同时,此次国务院常务会议决定,对不必要设定审批、市场机制能够有效调节、可由行业自律管理的事项直接取消审批或改为备案,并加强市场经营过程的监管。据了解,上海浦东新区在“证照分离”试点中首批清理出了116项行政审批,取消了旧机动车鉴定评估机构审批、户外广告登记等10项。

有行业专家认为,证和照好比是企业进入市场的两把钥匙,它们合在一起,企业才能够真正进入,才能真正地经营落地。只给一把,另一把不给,只是个半拉子工程,企业真正想经营是做不到的。所以这一次提“证照分离”,尤其是“照后减证”,就是要扫除障碍,真正打通让企业能够经营的通道。

加强事中事后监管

此次国务院常务会议决定,对目前不能取消审批,但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的审批事项,实行告知承诺制,由市场主体作出承诺、达到审批条件即可获批经营,发现与承诺不符的依法撤销审批决定并从重处罚。

实行告知承诺制后,有关部门会先行批复许可证,企业部分缺省材料在约定期限内提交。会议还决定,对涉及公众健康和安全等不宜采取告知承诺方式的审批事项,要优化准入服务,分门别类减少申报材料和环节、压缩审批时限、提高透明度,为创业创新主体进入市场消除障碍。

此次国务院常务会议强调,推进“证照分离”改革,在放宽准入的同时要把更多力量放到创新和强化事中事后监管上,加强公正监管。其实,“证照分离”改革能否成功,一定程度上取决于事中事后监管能否跟得上。在监管能力不足的情况下取消审批,很可能有损交易安全。P2P爆雷、区块链发币乱象等,都说明目前的事中事后监管还不到位。加强事中事后监管与放松事前审批,应该是“你强我弱”的关系。

相关专家指出,将监管重点从事前审批转向事中事后监管,意味着监管思路和监管方式的整体转变。这在一定程度上倒逼了监管机关转变监管思路,要求监管机关熟练运用柔性监管、过程监管、动态监管等新的监管手段,在法治框架内构建更为良善的制度。

对于清理各种奇葩证明问题,会议指出,各地区、各部门要在前期清理证明事项取得初步成效的基础上,把索要证明的单位作为下一步清理工作重点,从源头上减少证明事项。群众办事时,法律法规未作规定的不得索要证明,对确需在法律法规规定外提交的证明要由索要单位列出清单并经司法行政部门核准。对必须提交的证明事项推广告知承诺制。坚决纠正任意索要证明等问题。其实,“证照分离”试点,是继企业注册资本“实缴改认缴”“先证后照”改为“先照后证”之后,我国商事制度改革的第三阶段。如果说“实缴改认缴”松绑了企业注册时的资金“紧箍咒”,“先照后证”打开了注册时的“玻璃门”,那“证照分离”则是将属于市场的还给市场。

专家表示说,“证照分离”的原则之一,是对市场竞争机制能够有效调节,行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项,取消行政审批,实行行业自律管理,允许企业取得营业执照后直接开展相关经营活动。这一改革正在倒逼政府职能加快转变。随着改革实施,企业准入和经营门槛不断降低,政府职责从以事前审批为主,逐渐向事中事后监管为主转变。去年下半年,上海市政府发布《上海自贸区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》,强调要形成市场自律、业界自治、社会监督和政府监管“四位一体”的综合监管格局。

正如国家工商总局副局长马正其所说,“先照后证”是把审批后置、平移了,而“证照分离”则是清理这些被后置的审批选项。凡是该由市场调控的,就交由市场去调控。推进“证照分离”改革,是要改变以审批发证为主要方式的传统管理体制,革除与审批发证相关联的寻租权力和不正当利益,改变与审批发证相伴的“看家本领”,探索科学有效的监管体系和监管平台。

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