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我州推动“双随机、一公开”监管​存在的问题及建议
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    商事制度改革释放的宽进红利催生了大量市场主体,而监管力量并未得到补充,如何以有限的监管力量去实现宽进后的严管对监管方式提出了巨大的挑战,传统的以市场巡查为主的监管方式已然不适应新形势新常态下的要求。因此,双随机、一公开监管模式于20158月应运而生,市场巡查监管方式逐步退出历史前台。以黔南州为例,截至20198月全州共有市场主体262948户,较去年同期增长了33952户,全州市场监管系统在职在编工作人员仅1200 人(含公务员、事业、工勤),人均需监管市场主体219户,采用传统的市场巡查监管方式显然已经无法实现有效监管。

我州自2016年推行双随机、一公开以来,将双随机、一公开作为市场监管的基本手段和普遍方式,逐步 取代日常监管原有的巡查制和随意检查,并已形成常态化管理机制,有效提升了市场监管的公正性和有效性,降低了企业制度性交易成本,营造了公平竞争的营商环境,但在推进过程中也突显出诸多问题。

一、主要做法及成效

(一)加强学习,提高思想认识。全州市场监管部门积极组织监管人员学习了《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合双随机、一公开监管的意见》《市场监管总局关于全面推进双随机、一公开监管工作的通知》《省人民政府办公厅关于在全省市场监管领域全面推行部门联合 双随机、一公开监管的实施意见》等文件,切实提高对双随机、一公开监管工作重要性的认识。

(二)夯实基础,完善一单两库。一是制定年度随机抽查事项清单和随机抽查计划。2019年,结合上级业务工作安排及监管实际制定了年度随机抽查事项清单大项23项、小项66项(其中重点事项21项、一般事项45项),进行合法性审核后对外公布。二是完善了检查对象名录库和执法检查人员名录库。全州各县市建立了相应检查对象名录库和执法检查人员名录库,并对两库实行动态管理,根据实际情况对名录进行实时更新,做到底数清,并做好执法人员的教育培训工作。截止目前,共组织全州市场监管部门参加各级双随机业务培训4次,参训人员500余人次。

(三)制定方案,细化工作任务。制定出台了《黔南州市场监管系统2019双随机、一公开监管工作实施方案》,对全州双随机监管工作进行安排部署。各县(市)市场监管部门以清单为基础制定了年度随机抽查工作计划,拟定企业抽查对象比例不低于5%,检查结果录入率、公示率100%的目标任务,目前全州各级市场监管部门抽查检查活动按计划有序进行中。

(四)强化双随机、一公开平台账号管理。在省局完善贵州省双随机、一公开监管平台系统后,州市场监管局建立单位账号1个,涉及监管事项的业务科室均分配有二级账号,并加强对各科室账号维护管理的督促检查。同时,各县(市)局也给涉及双随机工作开展的业务科室开设内部账号(二级账号),确保具有监管职责的业务科室均有独立账号开展双随机检查。

(五)积极实施跨部门联合双随机、一公开监管。2019826日印发了《黔南州市场监管领域全面推行部门联合双随机、一公开监管工作联席会议制度》,于93日组织全州市场监管领域部门联合双随机、一公开监管工作联席会议成员单位召开会议,厘清部门联合开展双随机、一公开监管工作思路,完善双随机工作机制,坚持全面覆盖、规范透明、问题导向、协同推进原则,在各部门全面实施双随机、一公开监管的基础上,推进跨部门联合随机抽查制度化、规范化,解决多头监管、重复检查的问题。

2019年以来,全州各级市场监管部门共随机抽取监管对象5773户,随机选派执法人员6639人次,录入检查结果1080条。

二、双随机、一公开监管中存在的问题

(一)法律法规缺失,抽查规范标准有待统一。双随机、一公开监管方式是商事制度改革宽进”“严管要求催生的新型监管方式,由于法律法规的滞后性,目前还没有明确的法律法规强制性规定各部门日常监管必须要用双随机、一公开监管平台进行抽取,实施双随机、一公开检查后,监管人员如何监管才算履职到位,如果未抽查到的市场主体出现问题或被抽查到的市场主体出现抽查事项以外的问题,监管人员应承担何种责任?如果被检查单位出现问题,是问责随机执法人员,还是问责属地监管人员?在随机抽查缺乏法律法规依据和当前以结果为导向的追责机制背景下,一线执法人员面临问责风险;国家层面虽然在诸多文件中对双随机、一公开监管工作作出了安排部署,但都是一些原则性的要求,缺乏检查程序、适用范围、检查结果运用、系统建设等统一的标准。导致一些部门对市场主体的日常监管仍采取传统专项检查的方式,未使用双随机、一公开监管平台开展抽查检查,或随机抽查事项清单和随机抽查计划制定随意性较大,跨部门随机、联合检查等方面难以形成联动机制,工作推进相对缓慢。

(二)企业信息归集运行不畅,监管的公正性不能完全实现。20198月,我州建立了部门联合双随机、一公开监管工作联席会议制度,有成员单位15个,议定全州涉及市场主体随机抽查事项的部门统一使用发改部门建设的双随机、一公开监管平台,各部门需将随机抽查的结果录入该平台,实现了对市场主体抽查信息的统一录入口子,各成员单位登录该平台后可实现对辖区市场主体抽查信息的数据共享。但该平台数据未与国家企业信用信息公示系统完全连接,目前仅市场监管部门的双随机检查结果能够归集至企业信用信息公示系统的企业名下,其他部门的双随机检查结果并不能归集到企业名下,企业信用信息公示系统上的企业信息归集并不完整,实施联合惩戒时不能获取到最准确、最完整的企业信息,导致一些在双随机抽查过程中有违法行为的企业逃脱惩戒,监管的公正性不能完全实现。

(三)实现市场主体精准分类抽查还有难度。商事登记制度改革后,市场主体经营范围原则上只要不违反相关法律法规规定均可经营,市场主体未专门向市场监管部门备案,如果仅以关键字进行搜索,有部分市场主体有可能长期处于抽取空白范围。同时,基层反映原有登记企业中,有很多企业经营涉及行业较多,短时间内完成标注比较困难。

(四)基层力量薄弱,难以适应全域执法需要。市场监管部门实施三合一改革后,形成大市场监管格局,监管涉及的法律达120余部,条例、规定、部门规章等数百个。一方面,基层市场监管部门编制缩减,干部老化严重,以都匀市市场监管局为例,该局现有执法人员133名,50岁的就有57人,占比42.86%,监管能力难以适应双随机、一公开抽查工作需要,一定程度上影响了监管成效。另一方面从需要掌握的法律法规来说,监管2项以上业务,需要熟练掌握10多部的法律法规和相关制度规定,尤其是医疗器械、药品、食品生产企业、特种设备等专业性强的行业要求更高。长期从事本领域的监管人员抽查本领域业务时细致精通,但抽查其他业务时则难以深入,存在不会查的情况,使检查流于形式。2018年,全州市场监管系统开展的双随机、一公开检查涉及了原工商、食药、质监三个业务条线的21大项46小项检查事项,对执法检查人员的业务能力和执法水平均是很大挑战,存在着检查不到位的风险隐患。

三、改进双随机、一公开监管工作的建议

(一)强化顶层设计,完善法律法规,建立统一的抽查标准和规范。建议国家层面加快出台双随机、一公开相关法律法规,制定统一的抽查标准,一是明确双随机抽查机制的适用原则、适用范围、实施标准、实施程序、问责体系等。二是明确抽查负面清单制度,做到清单外无检查、清单外可免责。三是明确一般检查事项和重点检查事项,对涉及安全、质量、公共利益等领域实施重点监管,抽查比例不设上限,提高监管的针对性。四是明确抽查人员职责和属地监管机构监管责任的边界,解决基层对监管无限责任的担忧,实现抽查工作权责、效能的统一。

(二)优化监管平台功能,加强检查工作信息化保障。建议省级层面收集整理双随机检查工作实践和基层意见,进一步完善优化双随机、一公开监管平台系统功能,提升与其他业务系统的关联性和兼容性,实现数据资源共享。一是优化功能权限,为实施本系统联合抽查及跨部门联合抽查提供条件。二是合理设置检查对象名录库的选取设置条件,分设专业执法人员库和普通执法人员库,以实现对特定行业、重点检查对象的抽查需要。三是实现平台检查结果自动推送至国家企业信用信息公示系统,归集到企业名下,确保检查结查全面公开,实现监管的公正性

(三)建立健全高效有序的工作机制。建立健全政府主导,市场监管牵头,职能部门协作的双随机、一公开跨部门监管联动机制,制定出台联抽联查操作规范,保障实施双随机、一公开监管的专项经费,加大对平台建设维护、部门检查、联合抽查的人力物力支持,确保宽进下的严管得到有效实现。

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