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我州食品生产加工小作坊监管难题探讨
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食品生产加工小作坊(以下简称“食品小作坊”)在一定时期内是助力经济发展、增加人民收入、解决脱贫致富的一项手段,其生产的食品是老百姓日常食物的重要来源,与我们生活息息相关。但由于其产品销售渠道单一,消费群体低端,生产的食品无法开展出厂质量检验,产品质量不能完全保证,存在较大的食品安全潜在风险隐患,已成为我州当前食品质量安全监管的重点和难点。现就我州食品小作坊的现状和监管情况作简要分析,并就如何解决日常监管中的难题作浅显探讨。

一、全州食品小作坊现状及监管背景

食品小作坊是指有固定生产场地、从业人员较少、生产加工规模小、散装或者简易包装的食品生产加工场所。全州食品小作坊大多为家庭式作坊,主要分布在乡镇、城乡结合部和城市角落,普遍存在着规模小、厂房及生产设备简陋,生产环境卫生条件差、食品质量安全知识缺乏、检验设施缺乏,质量卫生控制能力薄弱等问题。

在2017年5月1日前,由于全省食品小作坊没有统一的监督管理办法、登记程序等相关配套制度,全州对食品小作坊的监管一定程度上失之于宽和软,小作坊生产加工者不主动登记,绝大多数食品小作坊有照无证,无照无证,主体资格不合法。

2015年10月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款明确规定,食品生产加工小作坊的具体管理办法由各省、自治区、直辖市自行制定。2017年5月1日我省公布施行了《贵州省食品安全条例》《贵州省食品生产加工小作坊监督管理办法(试行)》。随后,相继出台了《贵州省食品生产加工小作坊禁止生产的品种目录(试行)》《贵州省食品药品监督管理局关于印发食品生产加工小作坊有关文书及登记证格式的通知》《贵州省食品生产加工小作坊日常监督检查要点表》等配套的相关规定。对食品小作坊的监管实现了“四个统一”:统一登记程序、统一登记条件、统一证书格式、统一监督管理,但至2017年底全州办理《食品生产加工小作坊登记证》的仅有12户。

二、全州食品小作坊监管措施及成效

结合全州食品小作坊实际状况,黔南州市场监督管理局及时调整监管方式,对食品小作坊的监管主要是以“引导、规范、监管、便民”为指导思想,以实施小作坊三年提升改造、实行倒逼机制和强化监督抽检等为手段抓好综合治理,不断提升小作坊食品质量安全。

(一)核实底数,夯实监管基础。为彻底摸清全州食品小作坊的数量和生产情况,全州市场监管部门按照《贵州省食品生产加工小作坊监督管理办法(试行)》的有关要求,对全州食品小作坊底数再次甄别摸排,核实目前全州从事食品小作坊生产加工单位有754户。

(二)实施食品小作坊三年提升改造。对食品小作坊开展三年(2018年—2020年)提升改造行动,各县(市)因地制宜,围绕米粉、豆腐、肉制品、食用植物油、白酒等重点产品,按照“三、三、四”的比例(2018年30%、2019年30%、2020年40%)对小作坊进行提升改造。通过召开食品小作坊整治提升动员及业务培训会,提升小作坊业主主体责任意识,让其知晓生产的产品是否为法律法规禁止、生产条件是否达标、提升改造具有什么积极意义,从而促进了小作坊业主的自律性,以及努力生产合格食品的信心和决心。

(三)以买卖关系为切入点,倒逼食品小作坊提升改造。黔南州市场监督管理局先后2次召开了食品小作坊综合治理暨学校食品质量安全工作会议,要求学校餐饮配送、超市、餐饮、食堂等食品安全风险高发单位在采购食品时,涉及到的米粉、粉丝(条)、豆制品、糟辣椒、干辣椒面、植物油等小作坊生产加工的食品,必须采购获得《食品生产许可证》企业生产的食品,或者取得《贵州省食品生产加工小作坊登记证》的小作坊食品。由买方倒逼食品小作坊生产加工者主动改造、提升生产条件,主动申请办理食品生产加工小作坊登记证,消除存在的隐患因素,最终达到事半功倍、标本兼治的工作目标。

(四)加强对小作坊食品的抽检力度。2019年食品生产环节州级监督抽检中,将围绕食品安全风险高、隐患多的肉制品、酒类、米粉、食用植物油等种类的食品小作坊,对其食品卫生指标、污染物、食品添加剂等指标开展抽检,对全州获得小作坊登记证的生产加工单位进行全覆盖抽检,其余未取证的每个县按5%的比例随机抽检,累计计划抽检312个批次。通过充分发挥抽检风险预警功能,达到提升全州小作坊食品质量安全的目的。

目前,全州在实施食品小作坊提升改造和以买卖关系倒逼机制中,共办理《贵州省食品生产加工小作坊登记证》320户,相比2017年底增加了308户,占从业总户数的42.4%。

通过正面引导和反向倒逼,取得了一定的效果:一是在国家对食品小作坊没有资金扶持,只有政策引导的情况下,大力引导食品小作坊自身提升改造升级;二是积极引导食品小作坊办证,促进主体资格合法化;三是改变小作坊“脏乱差”状况,提升产品质量安全,增加销售收入,拓宽就业创业,助力脱贫攻坚,推动民营经济发展;四是破解监管难题,有效缓解了市场监管执法人员与小作坊从业者面对面的对立情绪,化解了强制取缔的风险。

三、食品小作坊监管存在的主要难题

(一)食品小作坊主体责任意识淡薄,质量管理水平低。食品小作坊从业人员多数文化水平不高、人员素质参差不齐、管理水平差、质量意识淡薄,不严格按照标准组织生产,生产过程中的关键质量控制点把关不严,产品进货查验记录、索证索票制度及食品检验落实不到位,给监管带来很大难度。

(二)出厂检验能力弱,主动检验的意识不强。由于食品小作坊资金投入少、规模小、产能低、人员素质不高等综合因素,一般小作坊要建立符合检验条件的食品检验室难度大,导致食品小作坊对按规定“主动检验”的意识不强致出厂检验弱化,难以保证每批产品真正合格出厂。现行《贵州省食品安全条例》第三十八条规定“食品生产加工小作坊应当每年将生产的食品送有资质的食品检验机构检验”。一些小作坊为了能使送检产品顺利通过检验并取得检验合格结论,往往会“特意”生产出一批质量较好的食品进行送检,而对非送检批次食品的生产加工在配料配比、品控、卫生、人员管理等方面则疏于管理。这无疑也是食品安全存在重大风险隐患的一个方面。

(三)法律法规滞后带来监管难的问题。现行《食品安全法》规定,对食品生产加工小作坊违法行为的处罚,依照各省制定的具体管理办法执行。《贵州省食品安全条例》第三十条第一款明确规定了食品生产加工小作坊实行登记管理,核发食品生产加工小作坊登记证。但没有对未取得食品生产加工小作坊登记证而从事食品生产加工这一违法行为作出具体的法律责任,给监管工作带来一定难度。

(四)基层监管力量薄弱和经费欠缺,带来监管能力的不足。各县(市)市场监管部门食品安全监管涵盖生产、流通、餐饮三个环节,由于人员编制的限制,全州从事食品安全的监管人员不足150人,全州取得食品生产经营的合法主体数约35147户(其中:办理食品生产许可证、食品经营许可证的主体有32647户,办理小作坊登记证和小餐饮登记证的主体近2500户)。监管队伍与监管对象1:234的人员配比上反映了监管力量严重不足。对食品的抽查检验是验证食品是否合格的有效途径之一,由于抽样经费的匮乏,各县(市)局基本上没有开展本级的食品抽样检验,仅仅是依靠国抽、省抽、州抽,不能及时有效的开展监督检查。全州大部分食品小作坊主要分布在城乡结合部、农村等地,点多面广,由于受人员和经费的限制,加上管辖面积大,路途远,执法人员日常的巡查有效工作时间少,监管的效率也就大大降低,人少事多的问题是基层市场监管部门目前的最大困难。

(五)监管干部队伍中缺乏食品安全监管专业人才。市场监管部门的前身是原工商、质监和食药监部门,而原县级质监、食药监局仅在县城设立局机关,人员较少。只有原工商局在部分乡(镇)设有分局(所),配备有基层一线监管干部。成立市场监管局后,现在的一线执法人员几乎都是原工商分局的干部。基层干部不仅人少事多,还极度缺乏食品安全监管的专业执法人员。

四、解决困难之管见和建议

(一)循序渐进推进食品小作坊监管工作。食品小作坊涉及老百姓的民生生计问题,对它的监管在考虑社会和谐稳定因素的同时,还要督促依法依规开展食品生产加工,确保产品质量的安全。在开展小作坊三年提升改造和倒逼机制的工作措施治理方面,要做到工作进度,工作标准要求基本一致,不能发生此地彼地治理标准要求不一样的现象,从而影响属地监管部门的执法权威和公信力,给治理食品小作坊工作带来阻力。

(二)建议及时修改完善相关法规,更好履行对食品小作坊的有效监管。对食品小作坊违法行为的处罚能做到有法可依,执法行为更加有力。以小作坊食品安全风险隐患问题为导向,加大对食品小作坊的日常检查频次和力度,宣贯相关的政策法规,提升食品小作坊主体主动履行食品主体责任的意识,对今后难以适应小作坊食品安全基本要求的,将视情况分别采取限期整改、引导转产、停产停业、注销许可等手段予以治理。   

(三)充实一线食品安全监管执法队伍。一是加大考录力度。加强与编制、人社等部门的沟通,争取更多的考录指标,以壮大基层食品领域安全监管人才队伍;二是加大人才选调力度。选调有工作经验、积极肯干的干部人才,充实到食品监管队伍中去;三是加大对食品监管队伍人员的教育培训力度。给食品监管人员提供更多更广的学习平台,不断强化其理论水平和提升业务能力,以适应新形势下对食品安全监管工作的需要。

(四)充分发挥地方政府履行食品安全的属地管理责任。建议由地方政府统一规划,在各县(市)同类食品小作坊较为集中的地方,规划集中生产加工区,规范生产环境和完善相关设备,以租赁的方式引进食品小作坊集中进行加工生产,帮助引导小作坊食品扩大销售范围、地域。同时由地方政府负责建设相应的标准出厂检测室,统一实施集中小作坊各批次产品的出厂检验工作确保食品质量。同时地方财政要不断加大对食品安全相关工作经费的保障。

(五)强化基层政府责任。一是将食品安全工作全面纳入乡(镇)政府、街道(社区)的年度目标考核,增加分数权重,细化考核目标;二是加强与市场监管部门的工作联动机制。建立并有效实施联席会议机制,如每季度召开一次联席会议,分析解决食品安全方面存在的突出问题;三是加强各乡(镇)食品安全机构建设。设立食品安全办公室,确定专人负责食品监管工作,乡镇财政每年预算专项经费,配合基层市场监管分局共同开展食品监管工作;四是进一步发挥协管队伍作用。在各级村委会明确各村小组长担任食品安全协管员,乡镇政府负责协管员队伍的日常管理与具体考核,各基层市场监管部门负责协管员的培训和指导。

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